行政机关作出行政行为所依据的规范性文件，若其内容限缩上位法赋予行政相对人的权利或增设义务，且与上位法规定相抵触的，人民法院在行政诉讼附带审查中应认定该规范性文件不具有合法性，不得作为认定行政行为合法的依据。行政复议机关未对规范性文件合法性进行审查而维持行政决定的，人民法院应当依法撤销原行政行为并责令重作。
基本案情
徐云英的丈夫刘焕喜因肺癌晚期于 2014 年两次在淄博万杰肿瘤医院治疗，产生医疗费用 10.5 万元。五莲县社会医疗保险事业处依据《2014 年五莲县新型农村合作医疗管理工作实施办法》第五条第二款 “参合农民到市外就医，必须到政府举办的公立医疗机构” 的规定，拒绝报销费用。徐云英申请行政复议未果，遂提起行政诉讼，请求撤销不予报销决定，并要求对《实施办法》的合法性进行附带审查。
争议焦点
- 五莲县《实施办法》第五条第二款是否与上位法相抵触；
- 不予报销决定是否合法。
裁判结果
山东省日照市中级人民法院二审认为：
- 规范性文件审查：涉案《实施办法》将报销范围限定为 “政府举办的公立医疗机构”，而山东省上位文件仅规定 “非新农合定点医疗机构不纳入报销”，未限制医疗机构性质。《实施办法》增设 “公立” 条件，构成对上位法的限缩性解释，违反合法性原则。
- 行政行为效力：因规范性文件无效，五莲县医保处依据该文件作出的《书面答复》缺乏合法依据，应予撤销。法院责令医保处依据上位规定重新审查徐云英的报销申请。
规范性文件审查标准
- 合法性判断：规范性文件不得增设法律未规定的义务或限制权利。例如，某市要求共享电动车企业 “经审批新增投放数量” 被认定违反《行政许可法》，复议机关责令废止相关文件（参考司法部 2025 年典型案例）。
- 上位法优先：地方文件与省级以上规范性文件冲突的，应优先适用上位规定（如本案参照山东省新农合政策）。
复议机关主动审查义务
- 新修订的《行政复议法》要求复议机关对行政行为依据的规范性文件主动审查。某市财政局因未审查《安置区建设合作协议》合法性，导致征缴报建规费决定被撤销（司法部 2025 年案例）。
- 复议机关可联合多部门论证文件合法性，推动行政机关自行纠错（如某市共享电动车案中废止违法文件）。
争议实质性化解路径
- 民事争议联动解决：在行民交叉案件中，法院可一并审理民事争议。例如，达某诉某县房产管理所案中，通过调解确认房屋所有权，促进行政争议撤诉（最高人民法院 2024 年典型案例）。
- 协调多方利益：针对群体性争议（如 70 余户业主办证纠纷），法院可通过协调开发商、行政机关开启 “绿色通道”，实现争议源头化解（最高人民法院苗某案）。
执法程序与证据固定
- 程序正当性：行政机关应充分保障当事人陈述申辩权。某妇幼保健院因使用过期医疗器械被处罚，复议机关结合检测结果及整改情况变更处罚，体现过罚相当原则（司法部 2025 年案例）。
- 证据链完整性：涉及专业领域（如医疗损害、消防标准）的争议，需借助鉴定、第三方检测等补强证据（如唐某诉某市卫健委案中委托电子病历鉴定）。
典型意义
本案确立了行政诉讼中规范性文件附带审查的裁判规则，明确了下位法不得限缩上位法权利的基本原则。类案处理中，需重点关注规范性文件的制定权限、内容合法性及对行政行为的影响，同时强化行政复议机关的主动审查职责，通过 “个案纠错 — 类案规范 — 制度完善” 的递进路径，推动行政争议实质化解与法治政府建设协同发展。
